村莊規(guī)劃作為統(tǒng)籌農(nóng)村地區(qū)建設(shè)與發(fā)展的法定規(guī)劃，其規(guī)劃管控的內(nèi)容基本上是村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利的主要內(nèi)容。村莊規(guī)劃要想真正做到落地實(shí)施，其編制實(shí)施過程就必須要嵌入村民自治過程，只有如此才能確保規(guī)劃能夠反映村民訴求、符合村民意愿，也能夠讓村民理解規(guī)劃、重視規(guī)劃、遵守規(guī)劃。
2019年5月，自然資源部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕35號(hào)，以下簡(jiǎn)稱35號(hào)文），首次提出“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)引導(dǎo)村黨組織和村民委員會(huì)認(rèn)真研究審議村莊規(guī)劃并動(dòng)員、組織村民以主人翁的態(tài)度，在調(diào)研訪談、方案比選、公告公示等各個(gè)環(huán)節(jié)積極參與村莊規(guī)劃編制，協(xié)商確定規(guī)劃內(nèi)容”，還要求“村民委員會(huì)要將規(guī)劃主要內(nèi)容納入村規(guī)民約”，利用村規(guī)民約這一“自下而上”的村莊治理手段增強(qiáng)村莊規(guī)劃的實(shí)施性。此后，國(guó)家多部委也陸續(xù)發(fā)文要求完善村民參與村莊規(guī)劃建設(shè)的程序和方法，強(qiáng)化村民在村莊規(guī)劃中的主體作用。但從近年來(lái)各地方的實(shí)踐情況來(lái)看，村民參與村莊規(guī)劃的效果一般，村民被動(dòng)式參與現(xiàn)象明顯，參與內(nèi)容模糊、參與路徑單一、參與水平低下。
2024年2月，自然資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千萬(wàn)工程”經(jīng)驗(yàn)提高村莊規(guī)劃編制質(zhì)量和實(shí)效的通知》（自然資發(fā)〔2024〕1號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》），《通知》要求“各地要采取農(nóng)民喜聞樂見的形式，講清編制‘多規(guī)合一’的實(shí)用性村莊規(guī)劃的意義和主要內(nèi)容”，并從如何調(diào)動(dòng)村民參與積極性、保障村民參與過程中的民主權(quán)利以及規(guī)劃成果如何讓村民方便使用三個(gè)方面進(jìn)行了說(shuō)明。
對(duì)此，基于筆者所在團(tuán)隊(duì)——陜西省村鎮(zhèn)建設(shè)研究中心（以下簡(jiǎn)稱中心）在楊陵區(qū)、延川縣、長(zhǎng)安區(qū)等地多年的駐村陪伴式鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，談一談關(guān)于引導(dǎo)村民參與規(guī)劃的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。
一、明確村民參與內(nèi)容、使其權(quán)責(zé)對(duì)等
建立國(guó)土空間規(guī)劃體系要求村莊規(guī)劃要注重對(duì)全域全要素資源的管控治理，需要村民的理解接受和配合執(zhí)行。
從編制內(nèi)容來(lái)看，相較于農(nóng)村住房建設(shè)、人居環(huán)境整治、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等傳統(tǒng)規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容，國(guó)土空間布局及用途管制、耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)與土地綜合整治等相關(guān)內(nèi)容，由于專業(yè)性較強(qiáng)且不是村民普遍關(guān)心的內(nèi)容，在討論規(guī)劃編制的過程中，規(guī)劃人員往往會(huì)采取簡(jiǎn)單方式一筆帶過，由此產(chǎn)生了“規(guī)劃人員講什么、村民參與什么”的局面；而村民通常將與自身利益是否相關(guān)作為參與村莊規(guī)劃的行動(dòng)標(biāo)尺，并不會(huì)主動(dòng)關(guān)心與個(gè)人利益不直接相關(guān)的內(nèi)容，導(dǎo)致以剛性管控為主的規(guī)劃內(nèi)容在規(guī)劃討論過程中遭到村民的輕視、忽視，使村莊規(guī)劃在實(shí)施過程中對(duì)鄉(xiāng)村空間用途管制和各類建設(shè)活動(dòng)的約束性變?nèi)?。在《農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)指南（試行）》中，明確提出“對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)重要事項(xiàng)，由村民委員會(huì)組織村民充分討論、參與決策、投身建設(shè)和管護(hù)”，“讓常住村民和在外村民都知曉規(guī)劃是村莊建設(shè)的主要依據(jù)”，“讓農(nóng)民充分重視規(guī)劃，自覺遵守規(guī)劃”。
在長(zhǎng)安區(qū)抱龍村，中心基于城鄉(xiāng)平等的價(jià)值觀，以現(xiàn)代化為目標(biāo)展開駐村鄉(xiāng)建工作，高品質(zhì)的空間規(guī)劃建設(shè)吸引了一批國(guó)企、民企選擇在該村投資。對(duì)農(nóng)宅進(jìn)行改造以經(jīng)營(yíng)民宿并取得良好的經(jīng)濟(jì)效益，這一過程及結(jié)果讓村民意識(shí)到良好的村莊環(huán)境、空置的農(nóng)房都可以轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資源，在觀望片刻后也紛紛跟進(jìn)、加入其中，并自覺參與到了村莊生態(tài)環(huán)境保護(hù)、土地整治等工作中。此外，在主動(dòng)參與村莊建設(shè)過程中，抱龍村村民表現(xiàn)出了積極的文化創(chuàng)造力，將村莊主路的防撞墻建成了一座“龍”墻，把村莊歷史中的“龍”文化具象呈現(xiàn)在當(dāng)代人眼前，如今已經(jīng)成為游客必不可少的“打卡點(diǎn)”。
因此，在引導(dǎo)村民參與村莊規(guī)劃編制過程中，不能僅重點(diǎn)討論村民關(guān)心的產(chǎn)業(yè)發(fā)展類、空間建設(shè)類內(nèi)容，更應(yīng)該讓村民深刻意識(shí)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)、土地綜合整治、歷史文化傳承等內(nèi)容都將影響到未來(lái)的生產(chǎn)生活，進(jìn)而將其主動(dòng)視作“村規(guī)民約”，確保每個(gè)人在享受村莊發(fā)展帶給個(gè)人利益的同時(shí)，自覺承擔(dān)起維護(hù)村莊可持續(xù)發(fā)展的責(zé)任與義務(wù)，做到權(quán)責(zé)相應(yīng)，共建共享美好家園。
村莊規(guī)劃由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制，是一種自上而下的政府干預(yù)村莊發(fā)展的行為；對(duì)村民而言，參與村莊規(guī)劃是一種自下而上進(jìn)行村莊自治的行為。
盡管在35號(hào)文中已經(jīng)明確“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)動(dòng)員、組織村民以主人翁的態(tài)度，積極參與村莊規(guī)劃編制，在調(diào)研訪談、方案比選、公告公示等各個(gè)環(huán)節(jié)積極參與村莊規(guī)劃編制”。但實(shí)際情況是，村民參與的時(shí)間、方式、內(nèi)容都由規(guī)劃編制方及組織方?jīng)Q定，村民只是被動(dòng)參與。一方面，“短平快”的意見征集方式，導(dǎo)致規(guī)劃人員與村民缺乏深入的溝通，搜集到的意見難以反映村民的真實(shí)想法；另一方面，現(xiàn)場(chǎng)溝通只獲取了留守村民的意見，外出村民難以獲得表達(dá)意愿的路徑，而外出村民通常是能力素質(zhì)較強(qiáng)的青壯年，是村莊未來(lái)發(fā)展的主要力量，參與路徑不暢剝奪了外出務(wù)工人員等鄉(xiāng)村能人有效參與村莊規(guī)劃的機(jī)會(huì)；此外，當(dāng)前村民參與規(guī)劃更多的是在規(guī)劃成果公示環(huán)節(jié)，并未參與到規(guī)劃編制的全過程之中，參與過程不連續(xù)、參與時(shí)間短暫以及參與深度有限，使得村民參與流于形式，難以保證村民參與的有效性。
《通知》指出引導(dǎo)農(nóng)民參與村莊規(guī)劃編制，“要嚴(yán)格落實(shí)村級(jí)事務(wù)民主決策程序，做好村民討論、方案比選、方案公示等工作，保障村民知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)”；“引導(dǎo)農(nóng)村致富帶頭人、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、外出務(wù)工經(jīng)商人員等獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，增強(qiáng)村莊規(guī)劃的針對(duì)性和可實(shí)施性”。
在延川縣太相寺駐村建設(shè)過程中，中心將村民劃分為“在村村民、外出務(wù)工村民、城市化村民和新村民”四大類，并針對(duì)不同類型村民選擇不同的交流方式及工作重點(diǎn)，建立了“線上＋線下”雙線并行的治理工作平臺(tái)，確保每一位村民都有機(jī)會(huì)為村莊發(fā)展發(fā)表觀點(diǎn)、提出訴求，在一次次矛盾沖突的顯化及化解過程中促成了村民共識(shí)，共同成為推動(dòng)村莊規(guī)劃建設(shè)發(fā)展的主體力量，并因在疫情期間主動(dòng)發(fā)起家園自建活動(dòng)而受到縣政府的肯定和表彰。因此，為全面提高村民參與的廣泛性及有效性，地方政府及規(guī)劃編制隊(duì)伍要充分認(rèn)識(shí)到自身的歷史使命，有足夠的歷史耐心，摒棄只注重程序無(wú)錯(cuò)、成果形式完整的表層思維，讓人民群眾通過全面參與村莊規(guī)劃全過程來(lái)真正發(fā)揮決定村莊未來(lái)的主體作用。
在浙江“千萬(wàn)工程”的推進(jìn)過程中，始終堅(jiān)持“人民至上、共建共享”的工作方針，引導(dǎo)群眾自覺投入村莊建設(shè)，厘清“政府干”和“農(nóng)民干”的邊界，該由政府干的主動(dòng)想、精心謀、扎實(shí)做，該由農(nóng)民自主干的不越位、不包攬、不干預(yù)。
長(zhǎng)期以來(lái)，政府主導(dǎo)下的村莊規(guī)劃建設(shè)模式讓村民誤以為“村莊規(guī)劃是政府的事”，助長(zhǎng)了村民“等靠要”的思想，參與家園建設(shè)的意愿與能力普遍變?nèi)酢?/p>
中心在楊陵區(qū)開展鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，十分注重對(duì)村民的教育幫扶，構(gòu)建了從“調(diào)查-規(guī)劃-設(shè)計(jì)-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)”全過程陪伴式鄉(xiāng)建方法，在規(guī)劃前期側(cè)重于培養(yǎng)村民對(duì)村莊規(guī)劃的興趣，使其能夠主動(dòng)了解和接受規(guī)劃；在實(shí)施階段，注重培育村民建設(shè)家園的動(dòng)手能力，樹立正確的鄉(xiāng)建價(jià)值觀；而在運(yùn)營(yíng)階段，則注重培養(yǎng)村民利用既有資源實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)、自我發(fā)展的能力。
因此，為提升村民參與鄉(xiāng)村建設(shè)的能力，化被動(dòng)為主動(dòng)，一方面，要賦予村莊規(guī)劃以教育屬性，在規(guī)劃編制實(shí)施過程中，開展多類型的教育技能培訓(xùn)活動(dòng)，不斷提升村民思想意識(shí)水平與勞動(dòng)力技能，培養(yǎng)一批鄉(xiāng)村建設(shè)工匠、土專家等本土人才；另一方面，要借助設(shè)計(jì)下鄉(xiāng)、“百校連百縣興千村”等行動(dòng)，鼓勵(lì)規(guī)劃、建筑、景觀、鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)等專業(yè)人員走進(jìn)鄉(xiāng)村，駐村開展村莊規(guī)劃編制工作、化解村民矛盾和指導(dǎo)村民參與建設(shè)實(shí)施，以此提高農(nóng)民參與質(zhì)量、提升鄉(xiāng)村建設(shè)水平；最后，要改變既往政府向鄉(xiāng)村的輸血模式，通過“以工代賑、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)”等方式，激發(fā)村民參與的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，促成村民主體下的鄉(xiāng)村振興格局。
當(dāng)前鄉(xiāng)村發(fā)展最大的問題是“人”的問題，村民對(duì)村莊未來(lái)缺乏期待是鄉(xiāng)村缺乏活力的根本原因，那么村莊規(guī)劃編制實(shí)施過程中就需要規(guī)劃設(shè)計(jì)人員對(duì)城鄉(xiāng)未來(lái)樹立積極的認(rèn)識(shí)，并幫助村民建立信心。
首先，要平等看待城鄉(xiāng)，鄉(xiāng)村與城市一樣，同樣是承載人居理想的家園，避免高高在上的“俯瞰”鄉(xiāng)村，認(rèn)為鄉(xiāng)村就是落后的、貧窮的。
其次，要堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念，受制于城鄉(xiāng)差距過大及市場(chǎng)化資源配置的功利模式，鄉(xiāng)村無(wú)法獨(dú)立實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，村莊規(guī)劃要避免就村言村，而是要通過與城市融合發(fā)展來(lái)增強(qiáng)鄉(xiāng)村與城市的對(duì)話能力，在城鄉(xiāng)關(guān)系中尋求適合的村莊發(fā)展定位。
再次，要堅(jiān)持因村制宜做規(guī)劃，我國(guó)幅員遼闊，村莊類型多樣，我們要尊重村莊的差異性，制定符合其資源稟賦特質(zhì)的發(fā)展路徑，避免用套路化的方式來(lái)規(guī)劃鄉(xiāng)村。
最后，要始終堅(jiān)持村莊規(guī)劃“以民為本”，引導(dǎo)村民參與村莊規(guī)劃，明確參與內(nèi)容、疏通參與路徑、提升參與能力，不止是為了讓老百姓獲得實(shí)質(zhì)性的參與機(jī)會(huì)，真正發(fā)揮村民在鄉(xiāng)村建設(shè)中的主體作用，也是為了幫助每一位村民有價(jià)值地活在當(dāng)下，從容自信地迎接未來(lái)。
（作者：段德罡 西安建筑科技大學(xué)教授/博導(dǎo)，中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)鄉(xiāng)村規(guī)劃與建設(shè)分會(huì)副主任委員；郭金枚 西安建筑科技大學(xué)博士研究生）本文僅代表作者觀點(diǎn)
指導(dǎo)：自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃局
新媒體編輯：陳平